Perú: la adopción de un modelo de búsqueda de personas desaparecidas durante el periodo 1980-2000

Introducción 

En Perú, las desapariciones no datan del inicio del conflicto armado interno surgido en los años ochenta. Previamente, las desapariciones ocurridas en el marco de la Operación Cóndor, durante la dictadura militar de Francisco Morales Bermúdez, y en el caso de los “deportados”, durante la dictadura militar del ya mencionado Morales Bermúdez y de Juan Velasco Alvarado,[1] ejemplifican prácticas nefastas que continuarían a lo largo de la historia peruana.

Durante el conflicto armado interno y los hechos posteriores a este, es decir, durante el periodo 1980-2000, las desapariciones de peruanos y peruanas se multiplicaron exponencialmente; así, el 23 de abril de 2018, la Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (DGBPD) ya registraba, al menos, 20.329 personas desaparecidas.

Con esta información no se pretende, por ningún motivo, reducir a una cifra las desapariciones ocurridas en Perú durante tal periodo, sino poner de relieve la masividad de los actos y destacar la lucha de los familiares para dar con el paradero de sus familiares desaparecidos y, de ser el caso, darles un entierro digno.

En esa línea, el presente artículo tiene por objetivo demostrar la importancia de la adopción del nuevo modelo de búsqueda de personas desaparecidas, que contempla la incorporación del enfoque humanitario, no sin antes exponer cuál ha sido el arduo camino hacia la construcción de dicho modelo.

Finalmente, se analiza el estado actual de la implementación de la Ley 30470, Ley de Búsqueda de Personas Desaparecidas durante el periodo de violencia 1980-2000, y se destacan sus avances y desafíos.

1. Sobre la búsqueda de personas desaparecidas 

    1.1. Concepto de personas desaparecidas

No existe concepto inequívoco o universal sobre personas desaparecidas; sin embargo, el Servicio de Asesoramiento en Derecho Internacional Humanitario del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) ha propuesto una definición general en los “Principios rectores/Modelo ley sobre las personas desaparecidas. Los principios para legislar la situación de las personas desaparecidas a raíz de un conflicto o de una situación de violencia interna”, documento elaborado como apoyo a los Estados para cuando requieran o deban elaborar y aprobar legislación sobre la materia. Este refiere lo siguiente:

_{“Persona desaparecida: toda persona que se encuentre en paradero desconocido para sus familiares o que, en base a información fidedigna, haya sido dado por desaparecida de conformidad con el derecho interno en relación con un conflicto armado internacional o no internacional, una situación de violencia o disturbios de carácter interno, una catástrofe natural o cualquier otra situación que pudiera requerir la intervención de una autoridad pública competente”.[2]}

Como se observa, la definición propuesta es lo suficientemente general como para abarcar casos de secuestro, detención, desaparición forzada, reclutamiento forzado, homicidio, desaparición a causa de desastres naturales, entre otros.

Ahora bien, el concepto de personas desaparecidas es más amplio que el de desapariciones forzadas. Si bien este último es más limitado, tiene como ventaja encontrarse estipulado en distintos tratados: la Convención Interamericana sobre desaparición forzada de personas,[3] la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas[4] y el Estatuto de Roma.

En líneas generales, en dos de las definiciones convencionales se requiere la participación de agentes del Estado o de personas que cuenten con el apoyo o la aquiescencia de aquel, así como la negativa de informar sobre el paradero de la persona desaparecida, lo que impide su protección jurídica. En el caso del Estatuto de Roma, la desaparición forzada puede ser cometida por una persona o por una organización política, debido a que alude a responsabilidad internacional individual (no estatal).

De acuerdo con lo expuesto, se infiere que una persona víctima de desaparición forzada es una persona desaparecida, pero no toda persona desaparecida lo es a causa de una desaparición forzada. 

     1.2. Obligaciones estatales respecto a la búsqueda de personas desaparecidas

         1.2.1.Desde el derecho internacional de los derechos humanos 

La protección jurídica general de las personas se deriva de distintos instrumentos internacionales: la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) (1966), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH, Pacto de San José) (1969), la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los pueblos (1981), el Convenio Europeo de los Derechos Humanos (1950), entre otros. Este es el marco genérico que sustenta las medidas que deban adoptarse para dar con el paradero de una persona desaparecida.

Sumado a ello, existen instrumentos específicos que versan sobre desapariciones forzadas. En relación con el sistema universal de protección de derechos humanos, el instrumento por excelencia es la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas[5] que, además, crea el Comité para las Desapariciones Forzadas.

Entre sus antecedentes se halla la Resolución 20 (XXXVI), en que la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas estableció un Grupo de Trabajo de expertos para examinar cuestiones relativas a desapariciones forzadas o involuntarias,[6] y la Declaración sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1992.

Por otra parte, en el sistema interamericano de protección de derechos humanos se destaca la Convención Interamericana sobre desaparición forzada de personas[7] que, incluso, entró en vigor antes que su símil del sistema universal. Aunque puede ocurrir que este tratado no sea aplicable para determinados casos; sin embargo, esto no implica que no exista un marco jurídico aplicable, dado que las personas gozan de la protección general de sus derechos antes mencionada.

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), a la luz de las disposiciones de la CADH, ha construido una sólida línea jurisprudencial, en la que sostiene que las desapariciones forzadas constituyen una violación múltiple de los derechos protegidos por la Convención –entre los que se encuentran, principalmente, la libertad personal, la integridad personal, el derecho a la vida, etc.–, además de tener un carácter permanente, en tanto el paradero de la persona desaparecida siga siendo desconocido o no se hayan identificado con certeza sus restos.[8]

Siendo así, subyacen obligaciones específicas para el caso de desapariciones forzadas, entre las que se destaca el deber de investigar. De esta manera, en reiteradas ocasiones la Corte IDH ha manifestado que:

_{“…182. […] El deber de investigar es una obligación de medios y no de resultados, que debe ser asumida por el Estado como un deber jurídico propio y no como una simple formalidad condenada de antemano a ser infructuosa, o como una mera gestión de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de las víctimas o de sus familiares o de la aportación privada de elementos probatorios. Además, la investigación debe ser seria, objetiva y efectiva, y estar orientada a la determinación de la verdad y a la persecución, captura, y eventual enjuiciamiento y castigo de los autores de los hechos. Asimismo, la debida diligencia exige que el órgano que investiga lleve a cabo todas aquellas actuaciones y averiguaciones necesarias para procurar el resultado que se persigue”.[9] (énfasis agregado)}

Complementando lo dicho, de acuerdo con los “Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones”, entre las medidas de reparación se encuentra la búsqueda de las personas desaparecidas, de las identidades de los niños secuestrados y de los cadáveres de las personas asesinadas, y la ayuda para recuperarlos, identificarlos y volver a inhumarlos según el deseo explícito o presunto de la víctima, o las prácticas culturales de su familia y comunidad.[10] Ergo, el deber de investigación es perfectamente compatible con el dar respuestas a los familiares de las personas desaparecidas.

         1.2.2. Desde el derecho internacional humanitario 

El derecho internacional humanitario (DIH) se aplica, esencial –no exclusivamente–[11] durante los conflictos armados. Otros regímenes jurídicos pueden ser complementarios,[12] como el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH). La manera como ocurre esta interacción continúa siendo materia de debate en ámbitos académicos y jurisprudenciales.[13]

Entre las disposiciones de DIH convencionales, se destaca lo establecido en el Protocolo Adicional I a los Convenios de Ginebra, aplicable para conflictos armados internacionales, que prevé el derecho de las familias de conocer la suerte de sus miembros (art. 32); y, establece como obligación de las partes en conflicto buscar a las personas cuya desaparición haya señalado la parte adversa (art. 33).

En el caso de conflictos armados no internacionales –que cumplan con los requisitos– el Protocolo Adicional II a los Convenios de Ginebra no se refiere, de manera expresa, a la búsqueda de personas desaparecidas; empero, indica la obligación de adoptar todas las medidas posibles para buscar y recoger a heridos, enfermos, náufragos y muertos (art. 8).

Respecto a las normas consuetudinarias, el CICR, en su “Estudio sobre el derecho internacional humanitario consuetudinario”, identificó como tales la prohibición de cometer actos de desaparición forzada (norma 98), así como la obligación de adoptar todas las medidas factibles para averiguar lo ocurrido con las personas desaparecidas y de transmitir a los familiares toda la información que dispongan al respecto (norma 117). Según señala, estas son aplicables a cualquier tipo de conflicto armado.

     1.3. Mecanismos de búsqueda de personas desaparecidas

El derecho internacional reconoce dos objetivos principales en relación con la búsqueda de personas desaparecidas:[14]

       i. Objetivos retributivos: establecimiento de las responsabilidades de los crímenes que produjeron las desapariciones.

       ii. Objetivos humanitarios: reparación del daño a los familiares.

Estos son complementarios, no excluyentes, y constituyen los ejes a partir de los que deben construirse los modelos de búsqueda. A partir de ellos, la búsqueda de personas desaparecidas en el caso de contextos de graves violaciones de los derechos humanos y e infracciones al DIH se ha dado bajo dos enfoques: justicialista y humanitario,[15] que guardan relación con cada uno de los objetivos señalados.

A pesar de ello, muchas veces, estos enfoques no conversan entre sí. Por ejemplo, ante la instalación de un tribunal penal internacional, se esperaría que la relación entre los familiares de las personas desaparecidas y los tribunales fuera simbiótica; no obstante, rara vez lo es. Esto fue lo que ocurrió con los casos de desaparición forzada llevados ante el Tribunal Penal Internacional para la ex-Yugoslavia (TPIY) y el Tribunal Penal Internacional para Ruanda (TPIR), en donde solo pocas personas desaparecidas fueron identificadas y entregadas a sus familiares.[16]

En efecto, el problema surge cuando el modelo privilegia un enfoque y desatiende el otro; y, peor aún, cuando, ante un contexto de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones al DIH, no se adoptan medidas que atiendan a la magnitud del problema y a las necesidades de los familiares.

Sobre este punto, conviene resaltar que no existe un modelo uniforme desarrollado por los Estados para abordar el proceso de búsqueda.[17] De ahí la pertinencia de efectuar un ejercicio comparativo entre las acciones específicas (o la ausencia de estas) llevadas a cabo por otros Estados de la región, antes de profundizar en el modelo peruano.

Por este motivo, se expondrán dos casos de la región, a fin de conocer, de manera general, cuáles fueron los caminos transitados ante situaciones similares. La atención se centrará en la existencia o no de un modelo de búsqueda. Por ende, a diferencia del caso peruano, en estos supuestos no se efectuará un análisis profundo de los mecanismos internos o internacionales pensados para resolver casos particulares, como procesos penales, habeas corpus o mecanismos supranacionales.

         1.3.1. Búsqueda de personas desaparecidas en Guatemala 

Durante el periodo 1962-1996, Guatemala enfrentó un conflicto armado en contra de grupos armados que, desde 1982, se organizaron bajo la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca.[18] Como consecuencia, se registraron 45.000 personas desaparecidas, de acuerdo con informes de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico, de la Recuperación de la Memoria Histórica y de la Iglesia católica.[19]

En el caso guatemalteco no existe una política nacional para la búsqueda de personas desaparecidas en el referido contexto, a pesar de la recomendación de la Comisión de Esclarecimiento Histórico[20] y de las iniciativas legislativas presentadas, como el Proyecto de Ley 3590, que creaba la Comisión Nacional de Búsqueda de Víctimas de Desaparición Forzada y Otras Formas de Desaparición.[21]

El 3 de julio de 2004, la Corte IDH le ordenó al Estado guatemalteco que adoptara las medidas legislativas, administrativas y de cualquier otra índole para la creación de un procedimiento que permitiese obtener la declaración de ausencia y presunción de muerte por desaparición forzada, con fines de filiación, sucesión y reparación, y demás efectos civiles relacionados con ella; y de un sistema de información genética que permitiera la determinación y el esclarecimiento de la filiación de los niños desaparecidos y su identificación.[22] El 14 de marzo de 2019, la Corte IDH señaló que el Estado no había cumplido con adoptar las medidas señaladas.[23]

El 23 de mayo de 2018, un tribunal guatemalteco aprobó como medida de reparación, entre otras, que el Congreso legisle sobre la creación de un Registro Nacional de Víctimas de Desaparición Forzada, a través de la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas.[24]

        1.3.2. Búsqueda de personas desaparecidas en Colombia

El conflicto armado interno en Colombia tiene larga data, con orígenes en la década de los sesenta del siglo XX, en donde surgieron diversos grupos guerrilleros.[25] En más de medio siglo, con el único grupo armado con el que se ha arribado a un acuerdo de paz ha sido las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército de Pueblo (FARC-EP). El Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz duradera fue aprobado por el Congreso colombiano el 24 de noviembre de 2016.[26]

Esto no quiere decir que, hoy, Colombia viva tiempos de paz. Para el año 2018, se identificaban aún cuatro conflictos armados no internacionales, en los que participaban el Ejército de Liberación Nacional (ELN), el Ejército Popular de Liberación (EPL), las Autodefensas Gaitanistas de Colombia, y el Bloque Oriental de las FARC,[27] cada uno contra el Estado colombiano.[28]

Todo este contexto ha afectado de manera desproporcionada a la población civil. Esto se ha traducido en cifras impensables de muertes, desapariciones forzadas, reclutamiento forzado, violencia sexual, desplazamientos, entre otros. En el caso de personas desaparecidas, según información proporcionada por el Observatorio de Memoria y Conflicto del Centro Nacional de Memoria Histórica,[29] entre los años 1958 y 2018, hubo un total de 80.472 víctimas de desaparición forzada, de las cuales, 79.245 eran civiles.[30]

Estas circunstancias motivaron la instauración de un mecanismo especial para la búsqueda de personas desaparecidas en el marco del Acuerdo Final, validado también por las organizaciones de la sociedad civil. Así, este acuerdo dispone la creación de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD).

El desarrollo constitucional se dio a través del Acto Legislativo 01 de 2017, que crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera, y se dicta otras disposiciones. Por su parte, mediante el Decreto 589, de 5 de abril de 2017 (cuyo control constitucional se dio en 2018),[31] se organiza la UBPD.

La UBPD tiene un mandato de 20 años y competencia respecto a las desapariciones ocurridas antes del 1 de diciembre de 2016, sucedidas en contexto y en razón del conflicto armado, que correspondan a desaparición forzada, secuestro, reclutamiento ilícito y aquellas ocurridas durante las hostilidades.[32]

De acuerdo con el marco legal establecido, la UBPD tiene naturaleza especial, humanitaria y extrajudicial. Esta cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, y patrimonio independiente.

2. La búsqueda de personas desaparecidas en Perú 

     2.1. El periodo 1980-2000 en Perú 

Uno de los periodos más trágicos a lo largo de la historia peruana se enmarcó entre los años 1980 y 2000. Para aludir a él se han empleado diversos términos: conflicto armado interno, época del terrorismo, periodo de violencia, guerra subversiva, entre otros. Incluso, hay quienes niegan la existencia de un conflicto armado interno, aludiendo, erróneamente, que excluye la existencia de los actos terroristas cometidos en el mismo periodo.[33]

Sobre ello cabe indicar que, en primer lugar, la calificación de conflicto armado es jurídica. En segundo lugar, la tradicional clasificación como conflictos armados de índole internacional o no internacional (o conflictos armados internos) proviene de la voluntad de los propios Estados –incluido el Estado peruano–[34] al adoptar y ratificar los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales.

Luego, para calificar un contexto como conflicto armado, es necesario demostrar un recurso a la fuerza entre Estados o una situación de violencia armada prolongada entre autoridades gubernamentales y grupos armados organizados o entre estos grupos dentro de un Estado.[35] Es decir, se requiere constatar que existe intensidad y organización.[36]

Esto no excluye los actos de terrorismo, pues el propio DIH prohíbe estos actos. Así ha sido recogido en el citado “Estudio sobre el derecho internacional humanitario consuetudinario” del CICR, que en su norma 2 señala: “Quedan prohibidos los actos o las amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizar a la población civil”.

En el caso peruano, hubo un conflicto armado interno durante el cual ocurrieron actos terroristas. Esta calificación jurídica fue sostenida por la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) en su Informe Final, específicamente, en su capítulo 4, titulado “La dimensión jurídica de los hechos”; así como por la Corte IDH. [37]

Con posterioridad, no se ha profundizado en un análisis acucioso para delimitar el inicio y fin del conflicto armado entre el Estado peruano y Sendero Luminoso, diferenciándolo de aquel entre el Estado peruano y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA). Quizás por la dificultad que supone, per se, determinar con exactitud el inicio y fin de un conflicto armado, al abordar este periodo histórico se ha preferido enmarcarlo entre los años 1980 y 2000, asociándolo a dos hitos: la quema de las ánforas de votación en Chuschi, Ayacucho, y el fin de la dictadura instaurada por el ex-presidente Alberto Fujimori.

En virtud de ello, el periodo en el cual ocurrieron los hechos no ha supuesto mayor discusión, a diferencia de la denominación del mismo. Esto no solo tuvo (y tiene) una traducción en discusiones inútiles o excesivamente politizadas; sino que, al darse en el seno de debates parlamentarios, arribar a consensos respecto a la denominación de dicho periodo, a fin de aprobar alguna iniciativa legislativa para la reparación de las víctimas, se tornaba (y torna) muy difícil.

De este modo, fue necesario encontrar una denominación que permitiera reflejar lo ocurrido sin generar discusiones interminables y sin obviar responsabilidades de todas las partes del conflicto. De ahí que las principales normas aprobadas con ocasión de la reparación de las víctimas se refieran al “periodo de violencia 1980-2000”.

De lo que no cabe duda es de las nefastas consecuencias que tuvo la violencia armada en el país. De acuerdo con el Informe Final de la CVR, se estimó que el total de personas muertas y desaparecidas ascendía a 69.280. Sumado a ello, se evidencian casos de violencia sexual, tortura, ejecuciones arbitrarias, secuestros, entre otros. Los perpetradores de estos y otros hechos no solo fueron miembros de los grupos armados, sino el propio Estado.[38]

Estas afectaciones de los derechos humanos tuvieron un impacto diferenciado en la población peruana. Tal como indicó la CVR en su Informe Final, se constató que la población campesina fue la más afectada. Además, las mujeres sufrieron desproporcionalmente actos de violencia sexual. Una de las explicaciones al porqué se observa en uno de los pasajes más duros de dicho documento:

_{“9. La CVR ha constatado que la tragedia que sufrieron las poblaciones del Perú rural, andino y selvático, quechua y asháninka, campesino, pobre y poco educado, no fue sentida ni asumida como propia por el resto del país; ello delata, a juicio de la CVR, el velado racismo y las actitudes de desprecio subsistentes en la sociedad peruana a casi dos siglos de nacida la República”.[39]}

Estas brechas sociales aún no han sido superadas. La discriminación, exclusión y marginación persisten, y las heridas dejadas por la época de 1980-2000 aún no cierran.[40]

     2.2.La búsqueda de personas desaparecidas antes de la Ley 30470 

La desaparición forzada fue una práctica en las décadas de los ochenta y noventa en los gobiernos de Fernando Belaúnde, Alan García y Alberto Fujimori.[41] Para el año 2016, no había ni siquiera una cifra oficial del número de personas desaparecidas.

Antes del año 2017, la cifra más actualizada se encontraba en el Documento de Trabajo sobre las medidas adoptadas por diferentes sectores en relación con la Resolución AG/RES (XLI-O/11), “Las personas desaparecidas y la asistencia a sus familiares”. Según este documento, a la luz de información del Instituto de Medicina Legal del Ministerio Público, se estimaban al menos 15.731 personas desaparecidas.[42]

Previamente, la CVR y distintas organizaciones como el Equipo Peruano de Antropología Forense (EPAF), la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH), la Comisión de Derechos Humanos (COMISEH) y el CICR habían realizado esfuerzos para sistematizar la información sobre las personas desaparecidas y los sitios de entierro.

La labor de organizaciones no gubernamentales (ONG) no se limitó a sistematizar información, sino que fueron quienes destacaron la necesidad de contar con una respuesta institucional e impulsaron la adopción de un modelo de búsqueda de personas desaparecidas con enfoque humanitario.

        2.2.1. El proceso de búsqueda de personas desaparecidas desde la sociedad civil

 La Asociación Nacional de Familiares de Secuestrados, Detenidos y Desaparecidos del Perú (ANFASEP) tuvo origen 1983 en Ayacucho, el departamento del Perú más afectado por el conflicto armado.

El libro publicado por la misma asociación, titulado ¿Hasta cuándo tu silencio? Testimonios de dolor y coraje, relata cómo esta nació a partir de la coincidencia de personas, en su mayoría mujeres, que se encontraban en las calles ayacuchanas, alrededor de la Plaza Mayor, en la puerta de la Fiscalía, de comisarías e iglesias mientras buscaban a sus familiares desaparecidos.[43] Entre ellas, María Angélica Mendoza, “Mamá Angélica”.[44]

En un contexto en que los operadores del Estado no cumplían su labor, ya sea porque no contaban con el permiso del Comando Político Militar de la zona o por temor a represalias, estas mujeres se apoyaban en el proceso de búsqueda de sus familiares desaparecidos, intercambiando la poca información a la que tenían acceso, al mismo tiempo que se acompañaban en el dolor que supone la incertidumbre.[45] Ante la inacción del Estado, estas mujeres se convirtieron en víctimas del conflicto; empero, no solo fueron víctimas, sino también actoras.[46]

Entre otras cosas, lograron crear el comedor de niños “Adolfo Pérez Esquivel”, que atendía tanto a los hijos e hijas de mujeres que buscaban a su familiares, como a niñas y niños huérfanos y desplazados; denunciaban públicamente las desapariciones de sus familiares dentro y fuera del país; respaldaron la creación de la CVR y aportaron con sus testimonios; constituyeron el primer museo de la memoria del país;[47] y, claro está, contribuyeron a la elaboración de la Ley 30470 y colaboran en su implementación.

Otras asociaciones se sumaron al proceso de búsqueda de personas desaparecidas en apoyo a ANFASEP, tales como Servicio de Paz y Justicia, la Comisión de Derechos Humanos (COMISEH), la Asociación Pro Derechos Humanos (APRODEH) y la Comisión Episcopal de Acción Social (CEAS).[48]

Estas asociaciones complementaron –y suplieron– la tarea del Estado de proceder con la recolección y sistematización de datos de las personas desaparecidas. Por ejemplo, entre los años 2005 y 2007, la Coordinadora Nacional Derechos Humanos (CNDDHH) llevó a cabo la campaña “Construyendo una esperanza: los desaparecidos en el Perú”, en donde recopiló información nueva y la cruzó con la de la CVR, que dio como resultado un total de 12.027 personas desaparecidas. Posteriormente, en el año 2006, el Equipo Peruano de Antropología Forense (EPAF) realizó un nuevo intento por consolidar la información, que derivó en la cifra de 13.721 personas desaparecidas.[50]

Años más tarde, en el 2012, la COMISEDH publicó el libro Los muertos de Ayacucho. Violencia y sitios de entierro clandestinos, en el que daba cuenta de su misión de complementar el registro de sitios de entierro en Ayacucho. En esa línea, dio a conocer la existencia de 1818 sitios de entierro que, sumados a los 4644 de los ya registrados por la cvr, incrementaba el número de sitios a nivel nacional a 6462.[51]

Estas y otras organizaciones civiles no solo se centraban en la recolección de información sobre las personas desaparecidas, sino que también brindaban, en la medida de sus posibilidades, el apoyo legal y psicosocial que los familiares necesitaban.

Por otra parte, el CICR brindaba el apoyo técnico que requerían las distintas entidades y, además, cooperaba, de diversas maneras, con los proyectos relacionados con el proceso de búsqueda de personas desaparecidas y con los familiares.[52]

Así, muchas otras organizaciones civiles, nacionales e internacionales, participaron en el proceso de búsqueda, de una u otra manera, en estos años de conflicto armado y con posterioridad a él. A pesar de que esto denotaba un compromiso con la causa, evidenciaba las fallas del Estado para dar una respuesta adecuada y, en ocasiones, su falta de voluntad.

En años previo a la aprobación de la Ley 30470, distintas organizaciones conformaron la Mesa de Trabajo sobre Búsqueda de Personas Desaparecidas. Entre una de sus principales denuncias se hallaba la priorización de los objetivos humanitarios.[53] Actualmente, continúan colaborando con su implementación.

        2.2.2. Respuestas desarticuladas en el proceso de búsqueda de personas desaparecidas 

Las limitaciones del habeas corpus en el periodo 1980-2000. Antes de la aprobación de la Ley 30470, lo más semejante a una búsqueda de personas desaparecidas con enfoque humanitario era el habeas corpus. Claro está, esto no calificaba como estrategia nacional para dicha búsqueda, en tanto solo era una garantía constitucional.[54] Así, el Tribunal Constitucional del Perú y la Corte IDH han precisado cuáles eran los problemas con la interposición del recurso de habeas corpus en dichas épocas.

Cabe destacar que el Tribunal Constitucional del Perú había ido construyendo su línea jurisprudencial respecto al caso de desapariciones forzadas, enfatizando la naturaleza permanente de este delito. Igualmente, había desarrollado el contenido del derecho a la verdad como derecho constitucional, y señalaba su dimensión individual y colectiva.[55]

En el primer caso, indica que los titulares del derecho son las víctimas, sus familias y sus allegados y que estos tienen el derecho a conocer las circunstancias de la desaparición, el destino que corrió la víctima, dónde se hallan sus restos, etc. Agrega que esto tiene carácter imprescriptible.[56] En el segundo caso, refiere que su faceta colectiva alude al derecho de la sociedad de conocer la verdad sobre los hechos o acontecimientos injustos y dolorosos provocados por las formas de violencia estatal y no estatal.[57]

No obstante, reconoce que el habeas corpus tiene carencias derivadas de su ausencia de etapa probatoria, y concluye que este proceso es poco eficaz para lograr la identificación de los responsables y la ubicación de la víctima o sus restos, en tanto solo puede disponer que los órganos competentes inicien y culminen las investigaciones pertinentes.[58] Otra limitación radica en que se requiere la interposición del recurso de habeas corpus para dar inicio al proceso constitucional.

En adición a ello, en los casos ante la Corte IDH se advierte que, a pesar de que el hábeas corpus era identificado como el procedimiento idóneo para que la autoridad judicial investigara y que se identificara el paradero de las personas desaparecidas, en ocasiones, este se tornó ineficaz.[59]

Casos ante la Corte IDH. Ante la negativa o incapacidad del Estado peruano para dar respuesta a las desapariciones ocurridas en el periodo 1980-2000, la Corte idh jugó un rol importante al determinar la responsabilidad internacional del Estado peruano y establecer la necesidad de adoptar una estrategia nacional para la búsqueda de las personas desaparecidas.

En la tabla 1 se señalan algunos de estos casos.

Como se aprecia, desde la década de los noventa, la Corte IDH viene pronunciándose sobre hechos ocurridos durante el periodo 1980-2000. A su vez, ha ido enriqueciendo su jurisprudencia. En una construcción progresiva y de acuerdo con información proporcionada por el propio Estado, ha podido identificar un contexto específico en donde ocurrieron los hechos.

Sobre todo en las últimas sentencias[60] ha recogido y confirmado lo dicho por la CVR, y ha indicado que entre los años 1980 y 2000 existía una práctica sistemática o generalizada de desapariciones forzadas. Esta se veía favorecida por una situación generalizada de impunidad.[61]

Asimismo, ha sido enfática en sostener el carácter de norma inderogable de derecho internacional, es decir, norma de ius cogens, la prohibición absoluta de cometer desaparición forzada.[62]

Por otra parte, en relación con los derechos de los familiares, ha afirmado que estos (y quienes puedan demostrar la existencia de un estrecho vínculo con las víctimas) también son víctimas. Agrega que no se necesita probar la vulneración de su integridad psíquica o moral, puesto que opera una presunción iuris tantum, cuya consecuencia es la inversión de la carga de la prueba.[63]

Otro aspecto importante es la prohibición de otorgar amnistías, disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que tengan por finalidad impedir la investigación y sanción de los responsables de violaciones graves de los derechos humanos, entre las que se encuentran las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias, la tortura y las desapariciones forzadas.[65]

Destaca particularmente que, en el año 2015, la Corte IDH estableció como medida de reparación la adopción de una estrategia nacional de búsqueda y determinación del paradero de personas desaparecidas en el conflicto armado en el Perú:

 _{“318. […] La Corte considera pertinente instar al Estado que adopte una estrategia nacional de búsqueda y determinación del paradero de personas desaparecidas en el conflicto armado en el Perú, paralela y complementaria a los procesos judiciales, mediante la cual se asegure el levantamiento de la información disponible sobre posibles sitios de inhumación o entierro y se proceda a su identificación, registro y protección para su preservación, así como se inicien y/o continúen de manera sistemática y rigurosa, las acciones que resulten necesarias para la exhumación de restos en dichos sitios, y se asegure el uso de los diferentes medios de identificación forense”.[65]}  

Fundamenta esta medida al indicar que, para esa fecha, no había acuerdo sobre el número de desapariciones forzada acontecidas en el referido contexto y que el porcentaje de víctimas identificadas era muy bajo. Seguidamente, recalca que la adopción de una estrategia de búsqueda de personas desaparecidas no es incompatible con la investigación y judicialización penal.[66]

La actuación del Ministerio Público y otras entidades. Ante la ausencia de un mecanismo de alcance nacional para la búsqueda de personas desaparecidas, la entidad competente en estos casos era el Ministerio Publico, con lo cual el objetivo de las investigaciones era retributivo. Como consecuencia, en el marco de la investigación fiscal, antes que buscar a la persona desaparecida, se privilegiaba la determinación del responsable de la desaparición.[67]

Aunado a ello, recién a partir del año 2001, el Ministerio Público adoptó medidas orientadas a reestructurarse internamente y establecer lineamientos de actuación para el contexto referido, como la adopción de la Directiva 011-2001-MP-FN, relativa al acopio y análisis de pruebas para construir un proceso penal contra presuntos perpetradores.[68]

Por otra parte, creó dos entidades especiales para afrontar el problema: el Subsistema Fiscal Especializado en Derechos Humanos y el EFE del Instituto de Medicina Legal.[69] Adicionalmente, recién en el año 2008 se creó el Laboratorio de Investigaciones Forenses, con sede en Ayacucho, sin un presupuesto que asegurase su adecuada implementación.[70]

En el año 2009, aprobó la Directiva 007-2009-MP-FN, dirigida a orientar el trabajo de investigación frente al hallazgo de sitios con restos humanos y su relación con graves violaciones de derechos humanos.[71]

En resumen, el enfoque para la búsqueda de personas desaparecidas era preponderantemente penal. El fiscal dirigía las investigaciones y designaba a los peritos encargados de los análisis, que eran, casi siempre, miembros del EFE.[72] Cabe indicar que, la búsqueda de personas desaparecidas requiere ir de la mano con el desarrollo de la antropología forense.[73] Por este motivo, resultaba perjudicial limitar la participación de organizaciones especialistas como el Equipo Peruano de Antropología Forense (EPAF) en el proceso de búsqueda.

A pesar de que en el año 2012, mediante Resolución 299-2012-MINSA, el Ministerio de Salud aprobó los “Lineamientos para el acompañamiento psicosocial a familiares de personas desaparecidas”, era evidente la ausencia de un mecanismo institucionalizado de búsqueda que brindara apoyo psicosocial a los familiares de personas desaparecidas.

En suma, a pesar de los esfuerzos, el Ministerio Público y las otras entidades no estaban en la capacidad para llevar a cabo, desde su institución, un modelo de búsqueda de personas desaparecidas que garantizara el enfoque humanitario.

     2.2.3. Primeros intentos de respuesta institucional 

La respuesta institucional del Estado peruano a las víctimas del conflicto armado fue posible luego de la caída de la dictadura de Alberto Fujimori, es decir, con posterioridad al año 2000.

La CVR fue creada en el Gobierno de transición del ex-presidente Valentín Paniagua, el 4 de junio de 2001, mediante Decreto Supremo 065-2001-PCM, con un escueto periodo de trabajo de 18 meses, prorrogables por 5 meses más. El 4 de setiembre de 2001, mediante Decreto Supremo 101-2001-PCM, se complementó la norma mencionada, y, a través del Decreto Supremo 63-2003-PCM, se prorrogó la vigencia de la CVR hasta el 31 de agosto de 2003.

_{“Esclarecer el proceso, los hechos y responsabilidades de la violencia terrorista y de la violación de los derechos humanos producidos desde mayo de 1980 hasta noviembre de 2000, imputables tanto a las organizaciones terroristas como a los agentes del Estado, así como proponer iniciativas destinadas a afirmar la paz y la concordia entre los peruanos”.[74]}

Su mandato abarcaba, específicamente, la investigación de los hechos de desapariciones forzadas, siempre que fueran imputables a las organizaciones terroristas, agentes del Estado o grupos paramilitares.[75]

Como resultado, la CVR identificó un total de 8558 personas desaparecidas y un total de 4644 sitios de entierro;[76] aludió al carácter sistemático o generalizado de la práctica de desaparición forzada, atribuyéndole el carácter de crimen de lesa humanidad y de grave infracción al DIH.[77] Al mismo tiempo, dedicó un espacio exclusivo al tema de desapariciones forzadas.

Indicó que, a partir de 1983, la práctica de desaparición forzada se incrementó cuando las Fuerzas Armadas reemplazaron a las Fuerzas Policiales en las tareas de orden interno y lucha contrasubversiva.[78] Según los datos recabados, las regiones más afectadas por casos de desapariciones forzadas fueron Ayacucho, Huánuco, Junín, San Martín, Ucayali y Huancavelica.[79]

Respecto a las modalidades, la CVR recogió lo dicho por la Defensoría del Pueblo sobre desaparición de personas presentadas ante el Ministerio Público entre 1983 y 1996, y confirmó que estas incluían incursión violenta en el domicilio, detención en vía pública, detención colectiva, detenciones en operativos de control, detenciones individuales, etc.[80]

Por otro lado, sostuvo la ineficaz actuación del Estado: el Ministerio Público y el Poder Judicial no actuaban de acuerdo con sus competencias; el Congreso era un ente inerte e indiferente.[81] Todo esto se encontraba enmarcado en circunstancias de impunidad generalizada.[82]

En armonía con lo dicho por la Corte IDH, la CVR entendió a los familiares también como víctimas, y añadió que “toda desaparición forzada implica per se un trato cruel, inhumano o degradante contra la víctima directa, detenida, y contra la familia nuclear o su entorno personal”.[83]

Igualmente, propuso la creación de un Grupo de Trabajo Interinstitucional orientado a organizar las recomendaciones, difundir el Informe Final y elaborar propuestas de política.[84] Finalmente, la CVR planteó como recomendación la elaboración de un plan nacional de investigaciones antropológico-forenses y la creación de la Comisión Nacional para personas desaparecidas por el conflicto armado interno entre 1980-2000.[85] Ninguna de estas recomendaciones tuvo acogida.

Años más tarde, en 2005, se aprobó la Ley 28592, que crea el Plan Integral de Reparaciones para las víctimas de la violencia ocurrida durante el periodo de mayo de 1980 a noviembre de 2000, de acuerdo con las conclusiones y recomendaciones del Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación.[86] Sin embargo, esta norma tampoco disponía una estrategia nacional de búsqueda de personas desaparecidas.

A pesar de ello, el Consejo de Reparaciones –cuyo mandato es elaborar el Registro Único de Víctimas– coadyuvó a la sistematización de la información, con un registro de 8994 casos de personas desaparecidas.[87]

  2.3.Problemas derivados de la ausencia de una política nacional de búsqueda de personas desaparecidas con enfoque humanitario 

De acuerdo con lo expuesto, hasta el momento previo a la aprobación de la Ley 30470, el principal problema era que no se entendían ni atendían las necesidades de los familiares de las personas desaparecidas. Las acciones adoptadas desde distintas instituciones y organizaciones eran plausibles, pero no otorgaban una respuesta adecuada acorde con la complejidad de lo ocurrido.

Los familiares tenían distintos tipos de necesidades, tales como saber qué ocurrió con la persona desaparecida, recuperar sus restos y darle un entierro digno; resolver problemas legales y administrativos derivados de la desaparición, recibir apoyo económico, recibir atención psicosocial, acceso a la justicia, entre otras.[88]

El Estado priorizaba dar cumplimiento a sus obligaciones de investigar y sancionar a los responsables; empero, no advertía que las investigaciones penales, por sí solas, no cierran el círculo de dolor e incertidumbre que sufren los familiares ante la desaparición de una persona.

_{“25. El Perú ha optado por una estrategia de judicialización antes que humanitaria para la búsqueda de personas desaparecidas. Esto significa que la búsqueda de las personas desaparecidas se realiza por jueces y fiscales dentro del marco de investigaciones que tienen por objetivo central la determinación de responsabilidades penales de los perpetradores, antes que la determinación de dónde se encuentra la persona desaparecida. La investigación de los delitos generalmente contribuye al esclarecimiento de los casos de desapariciones. Una investigación penal eficiente puede permitir proporcionar incentivos para que quienes tienen información relevante la entreguen a las autoridades que están realizando la búsqueda de las personas desaparecidas. […] El Gobierno informa que el hábeas corpus sería el mecanismo judicial idóneo para determinar el paradero de una persona desaparecida, aunque no aporta evidencias de resultados concretos producidos por este recurso”.[89]}

A pesar de que la CVR propuso la elaboración de una estrategia y un trabajo interinstitucional, habría que esperar varios años antes de que esto ocurriera; como se demostró, las respuestas del Ministerio Público y otras entidades no estaban articuladas en una política nacional.

Las consecuencias de esta ausencia de política integral se traducían en distintos problemas. Entre ellos, al no existir una entidad encargada de sistematizar la información y actualizarla, no existía una cifra oficial de personas desaparecidas.

El cruce de información de las distintas fuentes registrales era complicado, debido a que no todos manejaban el mismo concepto de desaparecidos y a que el mayor acervo de datos versaba sobre desapariciones forzadas cometidas por agentes del Estado o por personas con la aquiescencia de aquel.

Asimismo, sin la existencia de un órgano encargado y especializado en la búsqueda de personas desaparecidas, esta no resultaba ser la prioridad entre las distintas funciones de las entidades gubernamentales, en atención a la carga laboral que tenían jueces y fiscales.[90]

De otro lado, si bien es cierto que el Estado peruano, entre 2002 y 2016 había recuperado 3410 cuerpos, identificado 1973 individuos y entregado a sus familiares 1804, esta cifra respondía a casos de ejecuciones sumarias, múltiples exhumaciones o casos en que la identidad de la víctima era conocida. En realidad, esto era un reflejo de la lentitud del proceso y la poca urgencia con que se trataba el tema.[91]

Entonces, era indispensable construir una estrategia nacional que tomara en cuenta las necesidades de los familiares de las personas desaparecidas. Esta medida debía tener carácter urgente, más aún cuando los familiares iban falleciendo o eran ya personas adultas mayores.[92]

3. El cambio de modelo y la incorporación del enfoque humanitario en la política estatal de búsqueda de personas desaparecidas: La Ley 30470 y su implementación

    3.1. Principales aportes de la Ley 30470 T2

La Ley 30470 fue publicada el 22 de junio del año 2016, en el diario oficial El Peruano. Esta norma supuso el cambio de modelo en la búsqueda de personas desaparecidas, al incorporar y priorizar el enfoque humanitario. En ese sentido, constituye el pilar para la construcción de la estrategia nacional a la que se refería la Corte IDH.

Su elaboración fue posible gracias al esfuerzo realizado desde la sociedad civil. Así, el espacio de coordinación técnica, la Mesa de Trabajo de sobre Búsqueda de Personas Desaparecidas, junto con la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República, organizó un seminario para la construcción de una propuesta de política pública para el tema en cuestión,[93] en donde se logró el “Consenso sobre la Política Púbica para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Perú durante el Conflicto Armado 1980-2000”.

Esto se convirtió en el antecedente para que el Viceministerio de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH) convocara una mesa de trabajo para elaborar una propuesta normativa que, finalmente, presentó la Defensoría del Pueblo .[94]

La Ley 30470 implica un cambio de perspectiva en el proceso de búsqueda, que prioriza el enfoque humanitario, sin dejar de lado el objetivo retributivo. Con esa finalidad, define el enfoque humanitario como:

 _{“La atención centrada en el alivio del sufrimiento, la incertidumbre y la necesidad de respuestas de los familiares de las personas desaparecidas. Priorizar el enfoque humanitario significa orientar la búsqueda a la recuperación, identificación, restitución y entierro digno de los restos humanos de las personas desaparecidas de manera que tenga un efecto reparador en las familias, sin que ello signifique alentar o dificultar la determinación de responsabilidades penales”.[95]}

Asimismo, busca resolver otros problemas relacionados con el modelo anterior. Por ello, delimita el concepto de persona desaparecida, y la define como “toda persona cuyo paradero es desconocido por sus familiares o sobre la que no se tiene certeza legal de su ubicación, a consecuencia del periodo de violencia 1980-2000”.[96]

Por otra parte, designa al MINJUSDH como la entidad competente para aprobar, implementar y hacer el seguimiento al Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas (PNBPD), y entre sus funciones le otorga, inter alia, promover y participar en el proceso de búsqueda de las personas desaparecidas; coordinar y hacer el seguimiento al acompañamiento psicosocial, material y logístico a favor de los familiares, durante la búsqueda de las personas desaparecidas, entre otras .[97]

Sumado a ello, en atención a la ausencia de una cifra oficial de personas desaparecidas, mediante la referida norma también se crea el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y de Sitios de Entierro, a cargo del MINJUSDH. [98]

En su artículo 8, relativo a la investigación forense, la norma busca subsanar posibles escenarios en los que el EFE no pueda desarrollar su labor. Si bien prescribe que el proceso de investigación forense será planificado y promovido por el MINJUSDH, sin perjuicio de las atribuciones del Ministerio Público, no descarta la participación de otras entidades públicas y privadas que desarrollen labor científica.

De conformidad con esta ley, el 25 de diciembre de 2016, se publica en el diario oficial El Peruano el PNBPD,[99] documento que orienta las acciones que el Estado debe desarrollar para dar cumplimiento a sus obligaciones.

     3.2. Avances en la implementación de la Ley 30470 

El derecho no basta para dar solución a los problemas que enfrenta la sociedad. Por ello, la sola aprobación de la Ley 30470 se torna retórica si no se procura su implementación. Por tal motivo, son importantes los avances que en esa línea se van dando.

En primer lugar, se destaca la creación de la Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas (DGBPD), como el órgano de línea del MINJUSDH encargado de diseñar, implementar y ejecutar el PNBPD. [100] En segundo lugar, se resalta el esfuerzo de las entidades por adecuar su normativa interna a los estándares establecidos.

Sobre ello, tanto el MINJUSDH como el Ministerio Público han aprobado sendas directivas internas en materia de búsqueda de personas desaparecidas. En la primera cuestión, la Directiva 001-2017-JUS/VMDHAJ-DGBPD fue aprobada el 27 de octubre de 2017. Esta precisa las competencias de la DGBPD respecto a casos nuevos, casos con archivo fiscal y casos con resolución judicial definitiva sin restitución de restos humanos.

En la segunda, por medio de la Resolución 049-2018-MP-FN de la Fiscalía de la Nación, de 9 de enero de 2018, se aprobó la Directiva General 001-2018-MP-FN, “Ejercicio de la función fiscal en la búsqueda de personas desaparecidas (1980-2000) en el marco de la Ley 30470”.

Esta directiva cobra gran relevancia, principalmente, por dos aspectos. Por un lado, porque incide en el cambio de visión para los fiscales involucrados en el proceso de búsqueda. Por otro, con la finalidad de tener un mayor alcance geográfico, los fiscales encargados son designados por el presidente de Junta de Fiscales del Distrito Fiscal en donde se realizará la intervención forense, bajo los siguientes criterios de priorización:[101]

• Considerar al fiscal provincial penal con mayor cercanía al lugar identificado como sitio de entierro.
• De no contar con un fiscal provincial penal considerar al fiscal provincial mixto más cercano a la localidad.
• El fiscal provincial a designar deberá contar con conocimiento básico del idioma de la comunidad establecida en el lugar identificado como sitio de entierro.

Esta directiva interna se complementa con la “Guía práctica para la recuperación y análisis de restos humanos en contextos de violaciones de los derechos humanos e infracciones contra el derecho internacional humanitario”, aprobada en el año 2016, mediante de la Resolución 5244-2016-MP-FN.

En tercer lugar, el 23 de abril de 2018 se presentó el Listado Base del Registro Nacional de Personas Desaparecidas y Sitios de Entierro (RENADE), que ascendía a 20.329,[102] lo cual suponía un avance en la sistematización de la información preexistente y nueva. Este listado aún no se encuentra accesible en línea y tampoco es público.

Así también, se debe acotar que ya se vienen realizando restituciones de restos de personas desaparecidas a sus familiares. En agosto de 2019, la DGBPD indicó que, para el año en curso, ya se habían efectuado 162 restituciones.[103] A fines del año 2019, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos anunció que la DGBPD desarrollaría nuevas estrategias para fortalecer la búsqueda de personas desaparecidas en el Alto Huallaga y la Selva Central.[104] Aún falta un largo camino.

Finalmente, otro importante avance en la implementación de la Ley 30470 es la aprobación del Decreto Legislativo 1398, que crea el Banco de Datos Genéticos para la búsqueda de personas desaparecidas en el Perú.

     3.3. Desafíos en la implementación de la Ley 30470 

El cambio de modelo a uno que priorice el enfoque humanitario es, por sí mismo, un avance. A pesar de ello, así como el derecho no es suficiente para enfrentar contextos de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones al DIH, tampoco lo es una norma.

La Ley 30470 requiere implementarse y, tal como se ha señalado en el apartado previo, esta labor se viene realizando. A pesar de ello, aún falta un largo tramo que, además, debe resolver las dificultades que se presentan actualmente.

En el caso de la normativa interna de las entidades involucradas, aunque las directivas del MINJUSDH y del Ministerio Público conversaban entre sí, al encontrarse acordes con la Ley 30470 y con los objetivos planteados en el PNBDP, esto no constituía una completa articulación. Este era uno de los principales desafíos hasta inicios del año 2020, hasta que, con fecha 4 de febrero, se firmó entre el MINJUSDH y el Ministerio Público un Convenio de Cooperación Institucional sobre la materia. El gran reto es, entonces, garantizar su operativización y cumplimiento. [105]

Por otro lado, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 30470, se señala que el MINJUSDH, en coordinación con las entidades del sector salud, promueve y supervisa las intervenciones orientadas a la recuperación emocional y social de los familiares, en el marco de los procesos de búsqueda de las personas desaparecidas; no obstante, a la fecha, no se tiene conocimiento de convenios interinstitucionales sobre este aspecto.

A nivel interno de cada institución, se requiere una adecuada y constante capacitación de los funcionarios y las funcionarias intervinientes; sobre todo, porque la implementación de la Ley 30470 supone un cambio de perspectiva en sus propias funciones. A la fecha, no se tiene información sobre cuántos funcionarios de las distintas entidades intervinientes han sido capacitados y si se mantienen en sus labores.

A nivel organizacional, es imprescindible que cada entidad tenga claridad respecto a sus propias capacidades y proyecciones.[107] Esto con el fin de asegurar una sostenibilidad operativa y presupuestal. Conviene resaltar que, a diferencia del caso colombiano,[108] la Ley 30470 no establece un plazo máximo para llevar a cabo las acciones; sin embargo, esto no puede significar la ausencia de proyección de metas en un tiempo determinado que sea lo más próximo posible.

Al respecto, en el caso peruano no se ha optado por dotar de autonomía al órgano encargado del proceso de búsqueda. Incluso, en su artículo 15, la Ley 30470 refiere que su implementación se efectúa con cargo a los presupuestos de las entidades involucradas. En ese sentido, se debe asegurar el monto presupuestal anual para las acciones destinadas a la búsqueda de personas desaparecidas de cada entidad.

Estos problemas en la implementación de la Ley 30470 deben corregirse, puesto que quienes se verían afectados son directamente los familiares de las personas desaparecidas. Algunas asociaciones de familiares de víctimas del conflicto armado ya han expresado sus apreciaciones respecto a dicha implementación.

En el año 2019, el Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú y el EPAF organizaron el “Encuentro de actores sociales para el fortalecimiento de la búsqueda de personas desaparecidas en el Perú”. En este evento, los familiares expresaron sus expectativas e inquietudes respecto a la referida implementación.[109]

Por una parte, señalaron la necesidad de descentralizar la búsqueda, en tanto las acciones en la materia se han centralizado en Lima y Ayacucho. Por ello, solicitaron más intervenciones en Junín, Huánuco, San Martín y Huancavelica.

Por otra parte, evidenciaron la falta de coordinación entre las entidades intervinientes en el proceso, sobre todo, en la fase de intervención forense y en lo que respecta al acompañamiento psicosocial. Esto corrobora la necesidad de contar con convenios interinstitucionales de actuación y de capacitación constante de funcionarios y funcionarias.

Asimismo, resaltaron la necesidad de esclarecer a los familiares cuáles son los alcances de la Ley 30470, debido a que la información que manejan no les resulta clara o suficiente y hay confusión respecto a la articulación con casos judicializados. Sumado a ello, consideran que los avances de sus casos no son suficientes o los esperados.

Por último, los familiares señalan el largo camino que falta por una sensibilización general acerca de lo ocurrido en el periodo 1980-2000, que alcanza, incluso, a funcionarios y funcionarias de alto nivel de Gobierno.

4. Conclusiones 

A lo largo del presente artículo se ha procurado exponer el difícil camino recorrido por el Estado peruano para dar una respuesta adecuada a los familiares de las personas desaparecidas en el periodo 1980-2000.

En un inicio, el modelo peruano priorizaba la judicialización de los casos, sin atender las necesidades de los familiares. Fue necesario, entonces, un cambio de perspectiva, que fue posible gracias a los propios familiares, a organizaciones y órganos nacionales e internacionales, y a funcionarios y funcionarias del Estado que promovieron y trabajaron en la elaboración y consolidación de esta política nacional.

Actualmente, con la aprobación de la Ley 30470 y el PNBPD ya existe el marco legal, acorde con estándares internacionales, para llevar a cabo la búsqueda de personas desaparecidas, priorizando el enfoque humanitario. Adicionalmente, las acciones para su implementación se vienen llevando a cabo; sin embargo, esta no se encuentra exenta de problemas.

Principalmente, hay cierta desarticulación entre las entidades involucradas en el proceso de búsqueda, así como una falta de sensibilización o capacitación de los funcionarios competentes advertida por los familiares.

Por consiguiente, los familiares de las personas desaparecidas no sienten que las respuestas obtenidas hasta el día de hoy estén acordes con las expectativas que tenían a partir de la aprobación de la Ley 30470. Por ello, es urgente que estos inconvenientes sean resueltos lo antes posible, y que se brinde una información clara a los familiares, para evitar generar falsas expectativas.

Sin olvidar los esfuerzos que se vienen realizando, no se puede negar que la deuda del Estado con la sociedad aún persiste. Este deberá combatir sus propias limitaciones para dar cumplimiento a sus obligaciones; y, sobre todo, brindar las respuestas que por tanto tiempo han esperado los familiares de las personas desaparecidas.

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